ET RANDOMISERET, KONTROLLERET FORSØG MED KONTANTHJÆLP UDEN ORDINÆRE MODKRAV.
Et forsøg i 3-4 kommuner, med 3 målgrupper, i 3 år. 

Dette projekt udvikles og afvikles i samarbejde med Center For Social Nytænkning.

Danmark er det land i verden, der bruger flest penge på den aktive beskæftigelsesindsats set i forhold til økonomiens størrelse – omkring 13 milliarder kroner om året. Det er en indsats, der er præget af omfattende krav til de ledige, kombineret med sanktioner over for dem der ikke opfylder kravene. Udover at være meget omkostningstungt, oplever både de udsatte borgere og frontmedarbejderne flere negative effekter af den nuværende beskæftigelsespolitik.

Den eksisterende forskning dokumenterer desuden, at den aktive beskæftigelsesindsats har en meget begrænset effekt på beskæftigelsen, især for kontanthjælpsmodtagere. Flere forsøg med mere intensiv aktivering har vist, at krav og sanktioner i form af ydelsesreduktioner ikke har nogen positiv effekt for kontanthjælpsmodtagere. Tværtimod viser studier, at de mange krav og komplicerede regler kombineret med sanktioner medfører en høj grad af psykisk belastning og sårbarhed hos i forvejen udsatte borgere, især i form af øget stress og mindre motivation.

Overordnet set viser analyser af registerdata, at omkring 70 procent af kontanthjælpsmodtagerne fortsat er på offentlig forsørgelse efter seks år, og at det tal, på trods af talrige reformer af beskæftigelsesindsatsen, stort set ikke har ændret sig siden 1980’erne.

Man bør derfor stille spørgsmålstegn ved, om den nuværende beskæftigelsesindsats i forhold til kontanthjælpsmodtagere er den mest effektive måde at understøtte de udsatte borgere i deres vej tilbage i uddannelse eller arbejde, eller om det komplekse beskæftigelsessystem derimod er medvirkende til at hindre deltagelsen i arbejde eller uddannelse.

 

Tidligere randomiserede kontrollerede forsøg i Danmark har testet effekten af forskellige former for øget aktivering og rådighedskrav, mens der ikke er gennemført lignende forsøg med færre krav og sanktioner. I de seneste år er der blevet gennemført flere forsøg med en mere fleksibel tilgang til indsatsen, men disse forsøg har ikke været udformet som randomiserede kontrollerede forsøg, og har som regel omfattet et begrænset antal borgere, og de kan derfor ikke give os sikker viden om effekterne.

Der er således brug for et større forsøg med et mere robust forskningsdesign, som kan levere brugbar viden om effekterne af en tilgang baseret på tillid og på borgernes egne prioriteter.

Projektets indhold

Projektet indeholder fem faser, hvoraf første fase er udviklet og gennemført i samarbejde mellem Center for Social Nytænkning (projektejere), AROS Policy Research, Lind Invest, VIVE og Move The Elephant for Inclusiveness. Anden fase gennemføres i starten af 2019 ligeledes med finansiering fra Lind Invest.

 

1. fase bestod af en sammenfatning af forskning på beskæftigelsesområdet, både fra Danmark og internationalt, hvilket resulterede i udgivelsen af bogen ‘Motiveret Beskæftigelse’ i slutningen af 2018. Dette arbejde blev gennemført med støtte fra Lind Invest.

2. fase: Etablering af kontakt med interesserede kommuner og overordnet udvikling af forsøgsdesign i samarbejde med VIVE. Løbende dialog med politikere, herunder beskæftigelsesordførere, borgmestre, ministre, m.m., for at formidle viden om forskningen på området og skabe opbakning til forsøg med en mere fleksibel tilgang på kontanthjælpsområdet.

 

I denne fase gennemfører vi også en række workshops med medarbejdere ved kommunerne og kontanthjælpsmodtagere for at trække på deres erfaringer med det nuværende system, og udvikle et katalog over nye initiativer, der er interessante at inddrage i et forsøgsdesign. Dette arbejde er ligeledes finansieret af Lind Invest og resulterer i første halvdel af 2019 i en rapport med mere detaljerede overvejelser om fordele og ulemper ved forskellige forsøgsdesign, samt en beskrivelse af, hvilke hypoteser vi ønsker at teste, en klart specificeret forandringsteori og et katalog over beskæftigelsesindsatser, der kan indgå i et forsøg.

Denne fase vil resultere i en ansøgning om et frikommuneforsøg til deadline 1. oktober 2019.

1. fase: Hvis ansøgningen godkendes vil næste fase være planlægning af forsøget i samarbejde med de deltagende kommuner. Det vil omfatte en række møder med relevante interessenter i de tre kommuner, for at planlægge forsøget i detaljer.

2. fase: Gennemførsel af pilotforsøg i en række kommuner samt løbende monitorering af og kommunikation omkring projektet. Dataindsamling forventes at løbe over 36 måneder.

3. fase: Analyse af det indsamlede data og formidling af resultaterne. Dette er planlagt til at forløbe over en periode på seks måneder.

 

Aktiviteterne under projektet:

 

Planlægning og udvikling af detaljeret forsøgsdesign (Maj til Oktober, 2019)

Planlægningsfasen forventes at strække sig over otte måneder, og vil involvere en intensiv process med møder med politikere, embedsværk og andre interessenter i tre kommuner om forsøget, for at sikre enighed om formål og processen. I forberedelsesfasen vil vi inddrage borgeres og medarbejderes perspektiver og indsigter i udviklingen af forsøgsdesign Til det formål vil vi benytte os af forskellige inddragelses- og designprocesser og blandt andet trække på erfaringer fra Borgerdesign. I samarbejde med forskere fra VIVE vil vi desuden udvikle og beskrive et detaljeret forsøgsdesign og metode, der sikrer at forsøgsdesignet er passende i forhold til at teste de definerede hypoteser.

Dataindsamling

Forsøget forventes gennemført over en periode på 36 måneder Forsøget vil involvere tre forsøgsgrupper i en række kommuner: én kontrolgruppe og to deltagergrupper.

Kontrolgruppe: en gruppe af kontanthjælpsmodtagere, der deltager i den ordinære beskæftigelsesindsats. Udgifterne til indsatsen for denne gruppe vil blive afholdt af kommunerne som normalt, idet der ikke vil være nogen ekstraordinær indsats. Idet beskæftigelsesindsatsen ofte ændrer sig vil deltagerne i denne gruppe ideelt set blive undtaget fra ændringer i lovgivningen, der sker mens dataindsamlingen pågår. Det er imidlertid usandsynligt at dette vil være muligt i praksis.

Deltagergruppe 1: En gruppe af kontanthjælpsmodtagere, der ligeledes deltager i den ordinære beskæftigelsesindsats, men som fritages for obligatorisk deltagelse i aktivering og fra sanktioner. Formålet med denne gruppe er at teste effekten af frivillighed i beskæftigelsesindsatsen. Idet gruppen af deltagere ligner kontrolgruppen på alle relevante baggrundsparametre, og også deltager i den ordinære beskæftigelsesindsats, kan vi isolere effekten af frivillighed på for eksempel beskæftigelsesgraden, afstand til arbejdsmarkedet og velbefindende.

Der vil ikke umiddelbart være ekstraordinære udgifter forbundet med denne indsats, idet deltagerne vil have adgang til de samme tilbud som i den ordinære indsats. Projektaktiviteter i forhold til denne gruppe vil primært involvere:

  • Udformning af kommunikationsmateriale til deltagerne og træning af de relevante frontmedarbejdere i kommunikation med deltagerne, for at sikre at det står klart for deltagerne at deltagelse i aktivering er frivillig, og at de under ingen omstændigheder vil blive udsat for sanktioner i forsøgsperioden.
  • Kommunikation og aktiviteter med afsæt i adfærdsdesign, for at teste om forskellige former for ’nudging’ kan erstatte krav og sanktioner. I dette arbejde foreslår vi at tage udgangspunkt i erfaringer fra den britiske regerings Behavioral Insights Team, kvalificeret gennem workshops med medarbejdere og borgere i de deltagende kommuner.

 

Deltagergruppe 2: En gruppe af kontanthjælpsmodtagere, der får mulighed for frivilligt at deltage i en motiverende beskæftigelsesindsats, med nye tilbud målrettet deres behov. I modsætning til de fleste tidligere forsøg tester vi med denne tilgang ikke én bestemt indsats eller ét bestemt værktøj, som skal benyttes overfor alle de borgere der udtrækkes til denne gruppe. I stedet er der tale om at sagsbehandlerne får en række nye værktøjer til rådighed, som de kan bruge afhængig af om de vurderer det er relevant og om borgerne er interesserede i at deltage. Indsatsen vil indebære:

  • Nye tilbud, for eksempel borgerbudgetter, udvalgt i samarbejde med de deltagende kommuner.
  • Desuden omdesignes indsatsen, så for eksempel den måde kommunen kommunikerer med borgerne eller de steder hvor der afholdes møder, er anderledes end i den ordinære indsats.

Den specifikke indsats vil blive designet i samarbejde med medarbejdere og borgere, gennem en række workshops, under inddragelse af erfaringerne fra tidligere forsøg i Danmark og viden fra adfærdsvidenskab fra både Danmark og internationalt.

Det er muligt at denne indsats også kan teste effekten af at ansætte flere sagsbehandlere per borger, men om dette element skal indgå vil afhænge af en dialog med de deltagende kommuner og fonden, der finansierer forsøget.

Formålet med denne gruppe er at teste kombinationen af frivillighed med en alternativ beskæftigelsesindsats, hvor sagsbehandlerne får nye værktøjer til rådighed og hvor vi tester en anden måde at inddrage borgerne i indsatsen.

 

Monitorering

Projektet vil etablere et solidt monitoreringssystem, for at sikre at indsatserne gennemføres som planlagt. Det er en forudsætning for at forsøget kan drage sikre konklusioner om effekterne af de forskellige indsatser, at deltagerne i de tre forskellige grupper rent faktisk behandles forskelligt i praksis. CFSN vil etablere et lille team, der vil være ansvarlig for monitorering af projektets implementering i samarbejde med kommunerne.

 

Analyse

Som beskrevet nedenfor under metode vil projektet indsamle både kvalitativ og kvantitativ data gennem en række forskellige metoder. Det indsamlede data vil blive analyseret både løbende (baseline og midline) og efter afslutningen af dataindsamlingen (endline). Analysearbejdet vil blive foretaget af forskningslederen baseret hos CFSN i samarbejde med de tilknyttede forskere fra VIVE (kvantitativ analyse) og SUS (kvalitativ analyse).

Metode

For at skabe sikker viden om effekterne af frivillig deltagelse og en forbedret beskæftigelsesindsats vil vores metode være et randomiseret kontrolleret forsøg. Randomiserede kontrollerede forsøg beskrives ofte som ’guldstandarden’ for videnskabelige forsøg. Fordi de involverer en kontrolgruppe, der er tilfældigt udvalgt, og som derfor ligner deltagergruppen, kan man direkte se effekten af den indsats, der gennemføres for deltagergruppen.

Det er vigtigt at fastholde den tilfældige udvælgelse af deltagerne i forsøget, for at vi kan sige noget med sikkerhed om effekten af indsatsen. Hvis deltagerne håndplukkes til at deltage i forsøget kan vi derimod ikke sige om effekten skyldes forskellen i indsatsen, eller andre forskelle mellem deltagere og kontrolgruppe.

Vi foreslår som udgangspunkt at randomiseringen sker på sagsbehandlerniveau. Dette design vil gøre det muligt at undersøge effekten af en helt anden tilgang og kommunikation med kontanthjælpsmodtagerne. Hvis randomiseringen derimod sker på sagsniveau, således at hver sagsbehandler håndterer både borgere i den ordinære indsats og i den alternative indsats, vil der være en risiko for at sagsbehandlerne også ændrer tilgangen i forhold til de borgere der ikke deltager i forsøget.

Det specifikke forsøgsdesign vil blive udarbejdet i samarbejde med beslutningstagere, frontmedarbejdere og kontanthjælpsmodtagere i de to kommuner, men som udgangspunkt ønsker vi som nævnt at teste effekten af to forskellige nye tiltag på beskæftigelsesområdet: effekten af frivillig deltagelse, og effekten af en ny beskæftigelsesindsats, der gør brug af nogle af de lovende nye initiativer, der er gjort forsøg med i de seneste år, samt trækker på viden fra adfærdsvidenskaben.

For at identificere effekten af disse to tiltag vil vi som nævnt ovenfor indsamle data om tre forskellige grupper af kontanthjælps- og uddannelseshjælpsmodtagere:

 

1. en gruppe, der deltager i den ordinære beskæftigelsesindsats (kontrolgruppen);

2. en gruppe, der ligeledes deltager i den ordinære beskæftigelsesindsats, men som fritages for obligatorisk deltagelse i aktivering og fra sanktioner;

3. en gruppe, der får tilbud om frivilligt at kunne vælge at deltage i en forbedret beskæftigelsesindsats med nye tilbud målrettet deres behov.

Vi vil gøre brug af et mixed-methods design, der involverer både kvalitative og kvantitative metoder. Data vil blive indsamlet på tre tidspunkter: ved projektstart til en baseline, efter det første år til en midline, og efter år to til en endline. Data vil blive indsamlet gennem de følgende metoder:

  • Individuelle kvalitative interviews på tre tidspunkter (baseline, midline, endline). Disse interviews vil gå i dybden med deltagernes situation og hvordan de oplever mødet med beskæftigelsessystemet.
  • Fokusgruppe-diskussioner med forskellige grupper af deltagere, inklusiv mænd og kvinder, forskellige aldersgrupper, uddannelseshjælpsmodtagere og job- og aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere.
  • Individuelle kvalitative interviews med frontmedarbejdere involveret i forsøget.
  • Observationer af samtaler mellem borgere og frontmedarbejdere.
  • Kvantitativ analyse af data fra spørgeskemaundersøgelser. Vi vil gennemføre en spørgeskemaundersøgelse med samtlige deltagere i forsøget. Undersøgelsen vil blive gennemført tre gange (baseline, midline og endline). Spørgeskemaundersøgelsen og analysen af det indsamlede data vil blive gennemført under ledelse af de tilknyttede forskere fra VIVE, men implementeret af et eksternt bureau specialiseret i spørgeskemaundersøgelser.
  • Analyse af registerdata: Data fra spørgeskemaundersøgelsen vil blive kombineret med analyse af registerdata, omfattende blandt andet data relateret til indkomst, beskæftigelse og sundhed.

Sæt borgerne fri og få flere kontanthjælpsmodtagere i job og uddannelse

Danmark bruger hvert år milliarder på at få ledige hurtigt i arbejde og uddannelse. Men meget tyder på at indsatsen har begrænset effekt for de fleste kontanthjælpsmodtagere. En ny bog fra Center for Social Nytænkning sætter fokus på behovet for at gentænke de grundlæggende præmisser bag beskæftigelsesindsatsen.

Danmark er det land i verden, der bruger flest penge på den aktive beskæftigelsesindsats set i forhold til økonomiens størrelse – omkring 13 milliarder kroner om året. Det er en indsats, der i stigende grad er præget af omfattende krav til de ledige, kombineret med sanktioner overfor dem der ikke opfylder kravene.

Desværre viser den eksisterende forskning, at indsatsen har meget begrænset effekt på beskæftigelsen, især for kontanthjælpsmodtagerne. Meget tyder på, at den udbredte brug af krav og sanktioner, også overfor udsatte borgere, tværtimod kan udgøre en barriere for arbejdet med at hjælpe folk tilbage i uddannelse eller arbejde.

I en ny bogudgivelse gennemgår vi den eksisterende viden om effekterne af den aktive beskæftigelsespolitik for kontanthjælpsmodtagerne. Vi viser, hvordan vi, ved at trække på viden fra adfærdsvidenskaberne og forsøg med mere fleksible tilgange, kan designe et mere effektivt system – for både samfundet og de berørte borgere.

Hverken aktivering eller sanktioner får flere i job 

Den eksisterende litteratur viser, at udsigten til aktivering ganske vist kan motivere nogle dagpengemodtagere til at finde arbejde hurtigere, men at denne effekt ikke findes for kontanthjælpsmodtagerne. Det skyldes sandsynligvis at hovedparten af denne gruppe har andre barrierer end manglende motivation, der forhindrer dem i at komme tilbage i uddannelse eller beskæftigelse, især helbredsproblemer.

Flere randomiserede kontrollerede forsøg i Danmark har desuden dokumenteret at selve deltagelsen i aktivering heller ikke har nogen positiv effekt på kontanthjælpsmodtagernes beskæftigelsesgrad. Ligeledes har brugen af sanktioner, i form af en reduktion af ydelsen, heller ingen positiv effekt.

Ingen ændringer i  30 år på trods af omfattende reformer

Generelt kommer hovedparten af kontanthjælpsmodtagere aldrig i arbejde, uanset om de deltager i aktivering eller ej: som figuren nedenfor viser forbliver cirka 70 procent af på offentlig forsørgelse efter seks år.

Det er bemærkelsesværdigt, at andelen af kontanthjælpsmodtagere der kommer i beskæftigelse stort set ikke har ændret sig siden 1980’erne, på trods af de mange beskæftigelsesreformer der er gennemført i løbet af de seneste 30 år, og på trods af meget forskellige konjunkturer gennem perioden.

Baseret på vores gennemgang af den eksisterende forskning kan vi konkludere, at samfundet burde kunne få meget mere værdi for de omkring 13 milliarder kroner den aktive beskæftigelsesindsats koster om året.

Det er særligt tilfældet i forhold til de mindre ressourcestærke kontanthjælpsmodtagere, hvor indsatsen i højere grad bør baseres på en skræddersyet indsats, der adresserer de specifikke problemer de står overfor, og i mindre grad på krav og sanktioner.

Adfærdsvidenskab kan fortælle hvorfor krav og sanktioner ikke virker

Adfærdsvidenskab  og socialpsykologi kan bidrage med viden om, hvorfor brugen af krav og sanktioner ikke har de ønskede effekter, og tværtimod kan have effekter modsat af de tiltænkte.

Konkret peger den adfærdsvidenskabelige forskning på, hvordan brugen af krav og sanktioner overfor kontanthjælpsmodtagerne risikerer at øge stress og reducere den mentale kapacitet, og dermed evnen til langsigtet planlægning.

Det nuværende system risikerer desuden at underminere borgernes opfattelse af selvbestemmelse og evne til at handle. Økonomiske sanktioner forværrer borgernes oplevelse af at være økonomisk pressede, hvilket forskningen har påvist har en stærkt negativ effekt på motivation og evnen til langsigtet planlægning.

Brugen af krav og sanktioner underminerer desuden muligheden for at etablere tillidsfulde relationer mellem borgere og sagsbehandlere og risikerer at bidrage til stigmatisering af kontanthjælpsmodtagerne.

Samtidig viser undersøgelser at det komplekse system også medfører et dårligt arbejdsmiljø for front-medarbejderne, og udgør en barriere for det socialfaglige arbejde.

Nyt system med nyt menneskesyn

Der er bred anerkendelse af behovet for at reformere beskæftigelsessystemet, så det bedre understøtter borgernes bestræbelser på at komme tilbage i uddannelse eller arbejde, og frontmedarbejdernes socialfaglige arbejde.

Det er på denne baggrund, at vi i den nye bogudgivelse beskriver behovet for at gentænke og udvikle den aktive beskæftigelsesindsats i forhold til kontanthjælpsmodtagere og modtagere af Uddannelseshjælp.

Konkret foreslår vi et nationalt forsøg, eller flere lokale forsøg, med kontanthjælp, hvor den eksisterende brug af krav og sanktioner erstattes med indsatser baseret på viden fra adfærdsvidenskaben om, hvordan man mest effektivt motiverer mennesker.

Tanken er, at et sådant forsøg kan bidrage med viden, der kan danne grundlag for en reform af beskæftigelsesindsatsen med fokus på at skabe et mindre bureaukratisk system, hvor borgerens behov er i centrum, og hvor sagsbehandlerne har bedre mulighed for at tilbyde relevant støtte med udgangspunkt i deres faglighed.

Både dansk og international forskning peger på, hvordan en sådan tilgang kan give bedre resultater i forhold til at øge beskæftigelsen, samtidig med at omkostningerne reduceres.

Inkluderende design 

Bogen danner i første omgang grundlag for en række designworkshops med kontanthjælpsmodtagere og frontmedarbejdere, for at sikre, at forskningsdesignet inkluderer den viden, der findes blandt medarbejderne og de berørte borgere og at forsøget vil bidrage med ny viden, der er relevant for praksis.

Ambitionen er, at forsøget designes ud fra adfærdsøkonomisk evidens og perspektiver og udføres i samarbejde mellem de berørte borgere og medarbejdere, samt forskere og adfærdsdesign-specialister.

En efterfølgende rapport, planlagt til udgivelse i starten af 2019, vil præsentere de forslag til forsøg med en ny kontanthjælpsordninger, som medarbejdere og borgere sammen er med til at udvikle, og gå i dybden med de metodiske og praktiske overvejelser i forbindelse med at lave forsøg på beskæftigelsesområdet.